从越南工业化进程，看柬埔寨现行产业政策

从越南工业化进程，看柬埔寨现行产业政策

——从税收优惠到产业政策，决定产业竞争力的究竟是什么

越南与柬埔寨同处东南亚，都在积极吸引外国投资，也都把制造业作为经济发展的重要方向。但经过多年发展，两国工业化水平已经形成明显差距。

越南不仅形成了电子电气、机械制造、纺织服装、家具、鞋类等多个具有国际竞争力的产业集群，还逐步进入全球制造业供应链。相比之下，柬埔寨虽然吸引了大量外国企业，服装、鞋类、旅行用品、自行车及部分加工制造业取得明显发展，但整体产业配套仍然薄弱，很多工厂依靠进口原材料和零部件维持生产。

这种差距，不能简单归结为投资规模、人口数量或者发展时间。更值得研究的是：为什么同样依靠外国投资发展制造业，越南逐渐形成了产业，而柬埔寨更多形成的是工厂？

答案不仅在投资优惠，更在于产业政策的组织方式。

一、比较两国税收政策：柬埔寨并不缺少税收优惠

如果仅从企业所得税政策比较，柬埔寨的投资优惠并不逊色于越南，某些项目甚至更有吸引力。

两国企业所得税标准税率均为20%。

越南2025年《企业所得税法》规定，符合条件的重点产业和特定地区新投资项目，可以享受10%的优惠税率，适用期限通常为15年；部分项目还可以享受最长4年免税、后续最长9年应纳税额减半的优惠。其他符合条件的项目，也有相应优惠税率和减免安排。

柬埔寨根据2021年《投资法》及2023年第139号实施法令，将符合条件的QIP项目划分为不同类别，分别给予3年、6年或者9年的所得税免征优惠。免税期结束后，再连续6年按照正常应纳税额的25%、50%、75%分阶段缴纳。

两国还对符合条件的生产设备、建设材料等进口提供关税优惠。

这说明一个问题：柬埔寨工业化水平落后于越南，并不是因为税收优惠力度不够。

企业投资当然要考虑税收，但税收只是企业成本的一部分。

一家家具制造企业，即使在柬埔寨能够享受9年所得税免征，如果板材、五金、包装、设备维修都依赖进口，物流成本高、熟练工人不足、交货周期难以保证，免税优惠也未必能够转化为实际竞争力。

更重要的是，企业只有盈利才会产生所得税。对于建设周期长、市场尚未形成、初期利润不高的制造项目，税收优惠甚至不是最迫切的问题。

投资者真正关注的是：工厂能否顺利建设，产品能否稳定生产，成本能否得到控制，订单能否按期交付。

所以，税收优惠能够降低企业投资成本，却不能代替产业发展的基本条件。

二、越南真正值得研究的，是税收之外的产业政策

越南工业化不是单纯依靠免税吸引企业，而是逐步建立了以产业发展为目标的投资政策体系。

2026年3月1日生效的越南新《投资法》，进一步明确了政府支持投资的方向。除传统税收优惠外，还包括土地租金减免、基础设施建设、人力资源培训、生产场所支持、技术转移、研发创新、市场开发和绿色转型等措施。

其中有三个方面特别值得关注。

第一，把产业发展作为吸引投资的目标

越南投资政策不仅关注企业投资多少，更关注投资什么产业、采用什么技术、能够形成什么产业关联。

从早期服装、鞋类等劳动密集型制造，到电子电气、机械配套，再到半导体、数字技术及研发产业，越南的产业政策不断向更高附加值环节延伸。

当然，这并不意味着越南已经拥有完整自主的高端制造产业链，其部分产业仍高度依赖外资和进口零部件。但产业发展的方向是清楚的：从承接制造环节，逐步扩大产业配套和本地生产能力。

第二，把政府支持用于降低实际投资成本

越南不仅提供税收减免，还通过土地、基础设施、技术培训等政策支持符合条件的投资项目。

越南还建立了投资支持基金，对符合门槛的高科技制造和研发项目提供专项支持。

这种政策设计与单纯免税有明显区别。

免税解决的是企业盈利后的税负问题，而产业支持可以解决企业投资前期的实际困难。

例如，企业进入一个新的产业地区，除了建设厂房，还需要道路、电力、供应商、技术工人和物流体系。如果这些成本全部由第一家进入的企业承担，投资者就会缺乏积极性。

政府通过合理的基础设施投入和产业支持，降低先行企业的投资成本，才能吸引更多同类企业进入。

第三，把产业链形成作为投资政策的重要成果

越南2025年公布了42项外国投资绩效评价指标，不仅关注投资规模和税收贡献，还涉及技术创新、经济带动、产业关联、就业及环境表现。

这反映出招商评价思路的重要变化：投资规模不是唯一标准，投资能否带动产业发展同样重要。

一个地区引进十家互不关联的工厂，与引进十家能够形成上下游供应关系的企业，产生的经济价值完全不同。

前者增加的是工厂数量，后者形成的可能是产业基础。

越南工业化的经验说明，真正有效的产业政策，不是让外国企业单独在本国生产，而是让外国投资逐渐成为国家产业体系的一部分。

三、柬埔寨需要优化的，不只是税收优惠政策，而是产业发展政策体系

应该看到，柬埔寨并非没有产业政策。

柬埔寨《投资法》已经把高科技、机械制造、电子电气、供应链配套、农业加工、中小企业集群等列为鼓励投资领域，也制定了工业发展政策。

问题在于，产业发展目标如何转化为具体行业规划、区域布局、配套建设和招商行动，还需要进一步加强。

从越南的发展经验来看，柬埔寨至少需要在四个方面形成更加系统的政策安排。

第一，从招商引资转向产业招商

柬埔寨当前招商工作中，经常强调投资规模、园区面积、地理位置、政府关系和中国企业资源。

这些条件有价值，但并不等于产业竞争力。

一个园区拥有几百公顷土地，并不意味着具备产业招商能力；与政府关系良好，也不意味着能够解决企业的市场问题；拥有大量中国企业资源，更不意味着这些企业适合在柬埔寨投资。

招商首先要解决的是什么产业适合来、为什么要来、来了以后能不能发展。

产业定位需要建立在真实的市场研究之上，包括国际订单流向、目标市场关税、原产地规则、生产成本、原材料供应、区域竞争及行业发展趋势。

只有明确产业逻辑，招商才有方向。

第二，从单个项目落地转向产业链组织

柬埔寨目前需要解决的一个重要问题，是企业之间缺乏产业关联。

例如，一个园区准备发展家居制造业，就不能只寻找家具成品工厂，还应研究板材、五金、包装、表面处理、机械维修以及物流仓储等配套企业的进入条件。

更重要的是，要判断哪些企业能够首先进入，哪些企业需要依赖现有订单规模，哪些企业可以在产业形成后逐步导入。

这就要求招商机构不再只是介绍土地、陪同考察和协助注册，而要具备行业研究、供应链组织和项目开发能力。

产业不是企业数量的简单相加，而是企业之间形成稳定的生产与市场关系。

第三，从普遍优惠转向有针对性的产业支持

柬埔寨可以在现有QIP政策基础上，研究更有针对性的产业支持措施。

例如，对具有供应链带动作用的重点项目，在依法合规及财政能力允许范围内，研究基础设施配套、职业培训、公共物流设施、技术服务和审批协调等支持机制。

对于能够填补产业空白的关键配套企业，可以研究更加明确的项目支持条件。

但政策支持不能成为无原则的财政补贴，更不能依赖临时性承诺。

产业支持应当具备明确的准入标准、实施程序、绩效要求和责任边界，让投资者能够形成稳定预期。

第四，从重视招商数量转向重视产业发展质量

评价一个地区招商成绩，不能只看签约多少项目、引进多少投资、建成多少厂房。

更应关注项目实际投产率、产业配套程度、出口能力、单位土地产出、技术人才培养以及产业链延伸情况。

尤其要区分投资企业取得的经营成果，与地区真正形成的产业能力。

一家外国企业在柬埔寨生产，并不必然意味着柬埔寨已经掌握该产业的技术和资源。

只有当更多企业围绕这一产业形成供应关系，技术人才得到培养，生产服务体系逐渐完善，外来投资带来的生产能力才能真正沉淀为柬埔寨的产业基础。

四、未来柬埔寨招商市场，竞争的是产业组织和专业落地能力

越南工业化经验对柬埔寨最重要的启示，不是简单复制税收政策，也不是盲目追求高科技产业。

柬埔寨应当根据自身发展阶段，选择具有现实市场需求、能够承接国际产业转移、具备逐步形成配套条件的行业，建立清晰的产业发展路径。

这也意味着柬埔寨招商市场将发生变化。

过去，拥有土地、政府关系和投资者资源，就可能成为招商的重要参与者。

未来，这些条件仍然重要，但已经不够。

真正具备竞争力的招商机构，必须同时拥有产业研究能力、市场开发能力、资源组织能力和专业落地能力。

能够判断哪些产业适合柬埔寨，能够找到产业链上的关键企业，能够设计符合投资者商业利益的落地方案，并且能够协调解决投资审批、土地建设、法律合规、生产配套等实际问题，才可能持续吸引行业企业集聚。

经济特区也应当从传统工业地产开发，逐步转向产业开发和产业运营。

工业化不是把更多工厂搬进柬埔寨，而是通过外国投资，让柬埔寨逐渐拥有自己的产业基础。

越南已经用数十年的发展证明，产业政策的价值，不仅在于吸引投资进入，更在于让投资形成持续发展的生产能力。

对于柬埔寨而言，现在更需要思考的，不是还能给外国投资者多少优惠，而是如何让已经具备的投资优惠，真正转化为产业竞争力。这才是柬埔寨下一阶段招商政策和工业化发展需要解决的核心问题。

政策依据：

• 越南第67/2025/QH15号《企业所得税法》，2025年10月1日生效。

• 越南第143/2025/QH15号《投资法》，2026年3月1日生效。

• 柬埔寨2021年《投资法》及2023年第139号实施法令。

• 越南政府2025年外国投资绩效评价体系相关资料。

• 世界银行2026年柬埔寨经济动态报告及越南制造业升级研究。

文：东盟企业出海服务中心 蔡一川
责编：妮娜

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