柬埔寨在“中国+1”战略中的定位：新制造业中心，还是地缘代理国？

特朗普2.0“美国优先”战略的复苏，使贸易战话题再次成为国际讨论的焦点。随着特朗普政府进入第二任期，经济民族主义愈发凸显，重塑了美国的贸易政策，加剧了其与主要盟友和贸易伙伴的紧张关系。推动这一转变的核心理念是贸易逆差构成国家安全风险。这一理念促使华盛顿对欧盟、加拿大、墨西哥，尤其是中国征收了广泛的关税。作为回应，这些国家迅速采取了反制措施，一些国家甚至提议就贸易协议进行谈判，这进一步考验了本已脆弱的国际贸易机制。

特朗普关税政策为柬中合作带来不确定因素

三月初，特朗普总统下令再次提高关税，包括将中国商品的关税从10%提高到20%，并对来自墨西哥和加拿大的进口产品征收25%的关税。更不用说，这些关税也适用于其最亲密的朋友：欧盟也受到了同样的待遇。这些政策的目标是减少美国对其贸易伙伴，尤其是中国的依赖。然而，全球化的力量使得完全脱钩不切实际，甚至不可能。相反，跨国公司不仅在重组供应链，还在鼓励将业务转移到更受限制的地区。

以柬埔寨为例。尽管市场规模较小，但多年来，该国一直是企业寻求规避贸易壁垒、同时又能打入全球市场的战略基地。“中国+1”战略，即企业将制造业从中国转移至其他地区，但仍在庞大的中国经济中保持存在，这一战略在特朗普1.0的影响下广受欢迎。柬埔寨也被认为从中受益。

但这种转变并未被忽视。美国政策制定者担心贸易逃税，目前正在密切关注出口顺差不断增长的亚洲新兴经济体。如今，情况变得更加复杂。4月早些时候，美国对57个国家征收了11%至50%的互惠关税，该关税于4月9日起生效，导致美国市场崩盘。随后，对所有这些国家暂停征收关税90天，但对特定行业（不包括中国）至少征收10%和25%的关税，最高税率为145%。

特朗普政府可能对柬埔寨商品征收高达49%的关税，这一担忧挥之不去。尽管这些关税暂停至7月，但柬埔寨官员与美国贸易代表之间正在进行的谈判尚未取得突破。由于柬埔寨服装业严重依赖中国投入（面料和棉花），而这些投入在柬埔寨工厂组装，这些关税实际上惩罚了柬埔寨，因为它是中国延伸供应链的一部分。

柬埔寨如今正处于一个关键的十字路口。美国加征关税使局势更加复杂。这引出了一个重要的问题：柬埔寨能否利用这些机遇，凭借自身实力崛起成为制造业强国，还是仅仅沦为中国企业绕过贸易限制的渠道？

随着贸易战紧张局势升级，柬埔寨在新兴全球供应链中的角色将受到审视。柬埔寨会抓住这一机遇巩固其工业基础，还是会继续沦为地缘政治贸易战中的临时棋子？

中国+1 转变中的柬埔寨：机遇之地还是虚假的希望？

几十年来，柬埔寨一直是低成本劳动力的聚集地，尤其是在纺织行业。尽管越南利用全球贸易转移，实现了向电子产品和高价值制造业的多元化发展，但柬埔寨的增长却十分有限，主要集中在设备生产领域。随着当前贸易战加剧，关税迫使供应链迁往海外，柬埔寨不太可能获得显著的收益，其经济格局也不太可能发生重大转变。

尽管国内市场狭窄，柬埔寨仍持续吸引着外资。在短短两个月内，柬埔寨发展委员会批准了104个项目，总价值10.69亿美元，涵盖电子、钢铁和纺织等领域。这些投资中很大一部分来自寻求通过在柬埔寨建立制造基地来规避关税的中国企业。此外，柬中自由贸易协定（CCFTA）取消了柬埔寨对华出口超过97%的关税和中国进口超过90%的关税，巩固了两国关系。这增强了两国的贸易关系，预计到2025年贸易额将达到150亿美元。然而，贸易平衡严重有利于中国。2024年12月，中国实现贸易顺差12.8亿美元，向柬埔寨出口了价值15.3亿美元的商品，而进口额仅为2.47亿美元。这凸显了柬埔寨在谈判中处于弱势。

然而，与美国不同，中国被视为可靠的贸易伙伴，而习近平主席近期的访问进一步巩固了柬埔寨作为中国最亲密盟友的地位，显著增强了两国在新时代的经济和战略合作。值得注意的是，习近平主席的东南亚之行凸显了在中国崛起为全球贸易领袖的背景下，美国被孤立的风险日益增加。这一案例表明，美国对敌友一视同仁的做法迫使各国重新审视其贸易伙伴，并寻求更稳定、更多元化的合作伙伴。

因此，除了中国企业之外，西方和日本企业可能也在寻找新的市场立足，并渴望拓展供应链。这可能为柬埔寨吸引更多投资铺平道路，柬埔寨可以通过提供税收减免、100%外资所有权、经济特区（SEZ）进口关税减免等激励措施，以及获得年轻且不断增长的劳动力。

然而，来自法治水平稳定的国家的投资者仍然保持谨慎。原因在于柬埔寨的营商环境仍然面临结构性挑战。首先，人们对法治和治理存在担忧。柬埔寨的治理在142个国家中排名第141位，这对投资者来说是一个重大危险信号。其次，能源成本是东盟最高的之一，削弱了柬埔寨的竞争力。第三，熟练劳动力短缺。虽然劳动力年轻，但他们缺乏供应链管理和复杂制造等关键领域的熟练程度。根据欧洲商会2024年的数据，74%在柬埔寨运营的公司难以找到合格的员工，60%的受访者表示特定地区的劳动力短缺和整体技能差距。最后，虽然基础设施正在改善，但与地区竞争对手相比，交通和物流联系仍然不够发达。鉴于这些挑战，对于那些优先考虑稳定、高效和长期确定性的公司来说，柬埔寨可能不是理想的选择。

越南的经验教训：扩大价值链

在制造业发展方面，越南为柬埔寨吸引高质量投资树立了宝贵榜样。越南曾以低成本、低质量生产而闻名，但越南积极利用全球贸易趋势重塑其产业，证明了只要有正确的政策和投资，经济升级是可能的。通过专注于产业升级、人力资本开发和战略政策设计，越南成功提升了其价值链，如今已成为区域制造业强国，生产从机械到电子产品等各种产品。

柬埔寨同样拥有潜力，但实现这一潜力需要时间和专注的努力。目前，该国出口产品的产品复杂度指数 (PCI) 相对较高，包括电动机、半导体元件和塑料制品。然而，这些行业仍未得到充分发展。为了避免陷入低技能、低工资制造业的陷阱，柬埔寨必须优先投资于教育、职业培训和研发。

政策建议

柬埔寨要想成为真正的制造业中心，需要进行品牌重塑。它必须将自身定位为不仅仅是一个低成本劳动力市场。重塑国际声誉势在必行，首先要加强法治，增强投资者信心。此外，扩建基础设施和提高能源效率也至关重要。降低电力成本和改善物流网络将缩短交货时间，提高生产成本效益，从而增强柬埔寨的竞争力。

制定技术培训计划并促进大学合作将有助于建立高价值生产和数字经济一体化所需的人才库。此外，柬埔寨必须实现贸易伙伴关系多元化。过度依赖传统合作伙伴并不能保证经济增长。为了确保工业的可持续发展，柬埔寨应利用与东盟国家的联系，并通过区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）拓展伙伴关系，超越现有的贸易伙伴。

柬埔寨正处于十字路口，只要采取必要的措施，就有机会成为制造业中心。“中国+1”战略提供了一条充满希望的未来之路，尤其是在外国投资（尤其是来自中国的企业）寻求规避贸易限制的替代方案之际。然而，柬埔寨迈向制造业卓越的道路并非一帆风顺，需要应对几个关键挑战。

尽管如此，我们仍有理由保持乐观。通过学习越南经济发展的经验，并专注于教育、基础设施和多元化贸易关系等战略性领域，柬埔寨可以向前迈进。凭借正确的愿景、有针对性的投资以及打造高素质熟练劳动力的决心，柬埔寨可以重新定位为全球供应链中充满活力的参与者。

（作者：Sao Sovan Panha，阿登纳卓越青年学者项目 (AYSE) 的青年研究员，该项目是由柬埔寨康拉德·阿登纳基金会 (KAS) 和金边皇家大学国际研究与公共政策研究所 (RUPP) 联合举办的公共政策培训项目。本文表达的观点和意见仅代表其个人。）

编译：Maggie（原文译自The Phnom Penh Post）
责任编辑：潘美琪

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